Biblioteca:1964: a conquista do Estado

Este livro é o resultado de uma pesquisa realizada entre 1976 e 1980 para uma tese de doutorado na Universidade de Glasgow, Inglaterra. Um periodo fundamental da história brasileira foi reconstituído em bases documentais. Os fatos e os personagens foram indicados a partir de registros concretos e não de hipóteses ou suposições. O objetivo central desse trabalho foi identificar as forças sociais que emergiram na sociedade brasileira com o processo de internacionalização, em sua etapa moderna, e acompanhar sua intervenção no Estado e na sociedade brasileira. Essa história passa pela mediação de atores concretos, de pessoas ou instituições, que respondem a valores, objetivos e estratégias das forças sociais que atuam no cenário político, em conjunturas determinadas. Aqui o que interessa não é tanto Identificar o ator, suas intenções e características pessoais, mas descobrir no processo histórico o papel e a função das forças sociais e de que formas concretas elas fazem prevalecer seus interesses e suas concepções no confronto com as demais.

Nessa pesquisa, no entanto, fol possível documentar a relação entre os atores e as forças sociais, em cenários públicos e privados, através da reconstituição da história feita em grande parte pelos próprios atores.

Agradecimentos

Este livro é fruto de uma pesquisa cujo texto básico foi produzido ao longo de três anos consecutivos. Ele encerra o percurso intelectual e acadêmico de uma década de vivência como estudante universitário. Durante esse período, as mais variadas pessoas me beneficiaram com seu diálogo e amizade. Lamentavelmente, não posso expressar meu agradecimento a cada um em particular, pois a relação seria extensa; entretanto, algumas pessoas merecem especial destaque. Aron Neumann, in memoriam, foi modelo de persistência e dedicação, amigo nas horas certas. O Prof. Aryeh Grabois, o Prof. Abraham Yassour e o Prof. Teodor Shania foram exemplos de seriedade acadêmica quando da minha passagem, como estudante, pela University of Haifa, Israel. Tive o privilégio de participar, na Leeds University, Inglaterra, do curso de mestrado sob a crientação do Prol. Ralph Miliband e do Prof. Hamza Alavi; nesse fértil ambiente de discussão, expandiram se meus horizontes intelectuais e passei a esboçar muitas das questões e problemas que levaram à definição da temática da minha tese, agora transformada em livro. Na realização deste trabalho, usufrui da boa vontade de muitos amigos e colegas da University of Glasgow, Escócia, que devotaram tempo e esforço, fazendo críticas às versões preliminares. Agradeço especialmente a Otávio Dulci, que me brindou com sua acurada compreensão da realidade brasileira, a Régis de Castro Andrade, pelo diálogo frutifero e profunda sensibilidade, a Herbert de Sousa, que visualizou o alcance deste trabalho e me incentivou a realizá-lo, e a Galeno de Freitas, cujo conhecimento da vida política do Brasil foi de grande ajuda. Meu reconhecimento vai para o Prof. Emil Rado, conselheiro para pós-graduados da University of Glasgow, e para o Prof. Andrew Skinner, diretor do Comitê de Pós-Graduação, sem cuja equilibrada intervenção no conflito que motivou a mudança de orientador de tese eu não teria tido a tranquilidade para realizar este trabalho, Minha gratidão é imensa para com o Dr. Simon Mitchell, que assumiu a meio caminho a orientação da tese e cuja extrema dedicação, sensibilidade e críticas perspicazes foram fundamentais para concluir a tese. Brian Poll, professor e amigo, me estimulou durante s elaboração do trabalho e me deu pleno apoio moral para enfrentar as dificuldades extrínsecas ao mérito da pesquisa. David Stansfield, Francis Lambert, John Parker e Phil O'Brien, professores do Institute of Latin American Studies da Univecsity of Glasgow, também me encorajoram. Desejo registrar meu agradecimento so Social Science Research Council da Grã-Bretanha. Sob os auspícios de seu desinteressado apoio, realizei, de 1976 a 1980, a pesquisa de campo no Brasil e nos Estados Unidos da qual extraí fundamentos para este livro. Uma grande parte da versão original deste trabalho foi datilografada com muito empenho e carinho por Ruth Res, em Glasgow. Também cooperaram May Townsley e Anne Res, secretárias do ILAS, Yvonne Guerrero e as bibliotecárias do ILAS e da University of Glasgow. Fui afortunado em ter Else, Ayeska, Ceres e Glória na tradução do livro, o que fizeram com dedicação e senso profissional, corrigindo erros e ajudando a melhorar o estilo. Agradeço-lhes, mesmo se nem sempre soube seguir os seus conselhos. Aurea, a minha mulher, me deu seu apoio constante, sua companhia de todas as horas, fundamenta! pars quem trabalha sob a pressão de realizar uma pesquisa desta envergadura, mesmo em detrimento de seus próprios estudos. A ela, por tanto... e por muito mais...

Nenhuma das pessoas acima mencionadas tem responsabilidade alguma pelos conceitos aqui emitidos, nem pelos dados e documentos apresentados, que é só minha.

RA. Dreifuss

A formação do populismo

Até 1930, o Estado brasileiro foi liderado por uma oligarquia agro-comercial, na qual predominavam as elites rurais do nordeste, os plantadores de café de São Paulo e os interesses comerciais exportadores?

Essa oligarquia formou um bloco de poder de interesses agrários, agro-exportadores e interesses comerciais importadores dentro de um contexto neo-colonial, bloco este que foi marcado pelas deformidades de uma classe que era ao mesmo tempo "cliente-dominante". Foi sob a tutela política e ideológica desse bloco de poder oligárquico e também sob a influência da supremacia comercial britânica nos últimos vinte e cinco anos do século XIX que se formou a burguesia industrial.

Durante a década de vinte, novos centros econômicos regionais foram consolidados sob novas bases econômicas como, por exemplo, um Rio Grande do Sul agrário e um Rio de Janeiro e São Paulo industriais. O sistema bancário, que havia em grande parte se desenvolvido a partir de interesses agrários, concentrou-se principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Essas mudanças econômicas forçaram um deslocamento do poder político agrário e comercial do nordeste para a região sudeste do país e das tradicionais elites agrárias para novos grupos urbanos.

Essas mudanças abriram caminho para o surgimento de figuras políticas como as de Getúlio Vargas, João Daudt d’Oliveira. Oswaldo Aranha (Rio Grande do Sul). Vicente Galliez, Valentim Bouças, Ary Frederico Tones (Rio de Janeiro), Roberto Simonsen, Teodoro Quartim Barbosa (São Paulo) e Evaldo Lódi (Minas Gerais), empresários e políticos que marcaram uma era.

A urbanização e o desenvolvimento industrial exerceram efeitos desorga-nízadores sobre a frágil estrutura do estado oligárquico. No final da década de vinte, através de um delicado acordo entre os governos estaduais de São Paulo e Minas Gerais (acordo este conhecido como "política café com leite", uma modalidade de "Bonapartismo civil" que deu nome ao período), o bloco de poder oligárquico tentou opor-se ao desafio da burguesia e vencer a crise da oligarquia e dos setores cafceiros em particular. A crise do domínio oligárquico permitiu que pressões cada vez maiores fossem exercidas pela fração industrial, apoiada por outros grupos sociais, principalmente pelas classes médias. A fração industrial formou um bloco burguês que lutou por redefinir as relações de podei dentro do Estado brasileiro, tarefa esta que foi facilitada por pressões sofridas pela economia oligárquica em conscqüência da crise capitalista de 1929.

A burguesia emergente, porém, não destruiu, nem política nem economicamente, as antigas classes agrárias dominantes para impor sua presença no Estado; pelo contrário, aceitou em grande parte os valores tradicionais da elite rural. É irrelevante para efeitos da presente análise saber se isso aconteceu por não ter a burguesia força política ou econômica suficiente para destruir os baluartes políticos e a estrutura sócio-econômica da oligarquia, ou se foi por não querer ou não precisar fazê-lo. O importante é que a burguesia industrial conseguiu identidade política face ao bloco oligárquico e, ao mesmo tempo, estabeleceu um novo "compromisso de classe" no poder com os interesses agrários, particularmente com os setores agro-exportadores. É precisamente através dessa dupla ação que o aparecimento e consolidação da burguesia devem ser entendidos, pois sua ligação umbilical com a oligarquia teria importantes consequências históricas, originando o chamado "estado de compromisso" institucionalizado pela constituição de 1954. O governo de Getúlio Vargas teve então de se movimentar dentro de uma complicada trama de conciliações efêmeras entre interesses conflitantes. Nenhum dos grupos participantes dos mecanismos de poder — as classes médias, setores agro-exportadores. a indústria e os interesses bancários — foi capaz de estabelecer sua hegemonia política e de representar seus interesses particulares como sendo os interesses gerais da nação. O equilíbrio instável entre os grupos dominantes e, mais ainda, a incapacidade de qualquer desses grupos de assumir o controle do Estado em benefício próprio e, ao mesmo tempo, representar o conjunto dos interesses econômicos privados, constituíram elementos típicos da política da década, expressando precisamente a crise da hegemonia política oligárquica, a qual foi marcada pela revolução de 1930.

Apesar de a indústria e de os interesses agro-exportadores haverem estabelecido um "estado de compromisso", eles tiveram uma coexistência difícia e o período foi marcado por crises contínuas a partir de 1932, o que levou ao estabelecimento do Estado Novo em 1937. Para a burguesia industrial, que estava então afirmando o seu poderio econômico, eram inaceitáveis as dissidências das classes dominantes articuladas politicamente no seu interior, tais como se manifestaram na revolução de 1932 ou no, movimento fascista (integralismo) da metade da década de trinta e que impregnou a ideologia nacionalista daquele período. Além disso, reações organizadas por parte das classes subordinadas como, por exemplo, o levante comunista de 1935, a formação de uma Frente Nacionalista Negra em meados da década de trinta, ou a criação da Aliança Nacional Libertadora tinham de ser reprimidas. Os industriais perceberam que precisavam de uma liderança forte para conseguir disciplinar o esforço nacional e para impor e administrar sacrifícios regionais e de classe apropriados para a consolidação da sociedade industrial.

O "estado de compromisso", forjado no processo sócio-político do início da década de trinta, foi então remodelado a partir das experiências de um novo Estado traduzido pelas formas corporativistas de associação e apoiado por formas autoritárias de domínio. O Estado Novo surgiu porque a burguesia industrial se mostrou incapaz de liderar os componentes oligárquicos do "estado de compromisso" ou para impor-se à nação através de meios consensuais, de maneira a criar uma infra-estrutura sócio-cconômica para o desenvolvimento industrial. O Estado Novo garantiu a supremacia econômica da burguesia industrial e moldou as bases de um bloco histórico burguês, concentrando as energias nacionais e mobilizando recursos legitimados por noções militares de ordem nacional e de progresso, cujos interesses pela industrialização mutuamente reforçavam os interesses dos industriais. Sob a égide do Estado Novo, industriais e proprietários de terra tornaram-se aliados. Contudo, a convergência de interesses não se dissolveu em identidade de interesses. Conflitos e tensões marcaram o seu relacionamento. e foi esse elemento de competição mútua que tomou possível, e até mesmo necessário, que o aparelho burocrático-militar do Estado Novo tivesse um papel de intermediário, o que favoreceu uma interferência contínua das Forças Armadas na vida política da nação. A intervenção do aparelho burocrático-militar na vida política assegurava a coesão do sistema, ao mesmo tempo em que se tomava um fator de perturbação nas tentativas de uma institucionalização política a longo prazo.

A interdependência dos setores industrial e agrário foi marcada por quatro fenômenos. Primeiramente, a demanda dos produtos industriais originou-se em parte dos setores agro-exportadores. Em segundo lugar, os insumos necessários à industrialização foram comprados, em sua grande maioria, de centros estrangeiros, com receitas obtidas com exportações. Em terceiro lugar, os setores agrários eram produtores de matéria-prima para a incipiente indústria local, assim como para empresas agroindustriais em desenvolvimento. E. por fim. houve um certo grau de interpenetração entre os setores agrário e industrial, resultante de laços familiares ou através de empresas interligadas. E importante notar que o bloco de poder empresarial operava no espaço econômico e político aberto pelo declínio dos interesses comerciais e industriais britânicos face aos rivais interesses americanos e alemães. Esse empenho de industrialização foi fortalecido pela relativa marginalização de interesses estrangeiros devido aos anos da depressão e ao conscqüente envolvimento de tais interesses industriais no esforço bélico da Segunda Guerra Mundial A industrialização teve então um caráter específico de "substituição de importações".

Sob a égide do Estado Novo teve início o primeiro estágio da nacionalização formal da economia com a criação de empresas estatais, autarquias mistas e o estabelecimento do controle nacional sobre certas áreas de produção estratégicas, como mineração, aço e petróleo. O Estado tomou-se um importante produtor de bens e serviços de infra-estrutura e abriu caminho para o desenvolvimento industrial privado do Brasil. O Estado auxiliou também o capital industrial com a criação de uma série de mecanismos destinados a reorganizar a economia, dando prioridade ao processo de expansão capitalista e transferindo recursos de outras áreas para a indústria. A industrialização foi também estimulada pela vital transformação do consumo não-produtivo dos proprietários de terra, através do país, em capital de giro para os centros industriais. Isso foi alcançado através da estrutura bancária, que se expandiu enormemente no início da década de quarenta e que se ligou em parte aos setores agrários e à indústria através de laços comerciais e familiares, reforçando assim a interdependência entre a oligarquia e a indústria.

A reestruturação do sistema político durante o Estado Novo envolveu novas formas de articulação e domínio de classe. O pensamento corporativista, que entendia a formação sócio-econômica como uma rede de grupos econômicos e políticos "funcionais" resultantes de uma divisão de trabalho necessária e até mesmo "natural", influenciou enonnemente a ideologia e ação do bloco de poder industrial-financeiro dominante. Tal bloco redefiniu os canais de acesso ao centro de poder, através do estabelecimento de uma série de mecanismos para a formulação de diretrizes políticas e de tomada de decisão. Essn série de mecanismos equivalia na realidade a uma "mobilização de bias" institucionalizado contra os interesses agrános substituídos. A indústria expressava suas demandas sem intermediação política, introduzindo-se diretamente no aparelho estatal. O Executivo tornou-se um foco dos interesses que visavam a industrialização, aberto às demandas da Confederação Nacional da Indústria e da Confederação Nacional do Comércio, ao passo que os interesses agrários, tendo perdido suu posição privilegiada, conseguiam se comunicar com o aparelho do Estado através dos Institutos, conselhos de representação dos produtores rurais. Foi criado um Conselho Nacional de Economia onde os industriais foram os primeiros, e até 1946 os únicos, grupos ocupacionais a tirar vantagem das oportunidades corporativistas."

O Estado Novo também estimulou um processo "nacional" de formulação de diretrizes políticas, na tentativa de subordinar as lideranças regionais e introduzir reformas administrativas. objetivando modernizar o aparelho estatal e controlar o capital estrangeiro em favor de empreendimentos locais. Mais ainda, o Executivo lançou-se a uma reformulação drástica da burocracia estatal criando o DASP, Departamento Administrativo do Serviço Público. Além de sua importância no processo de modernização e centralização da administração pública, a criação do DASP teve duas outras consequências. Ele afetava a prática do clientelismo e do patronato, tirando a burocracia do controle da oligarquia. Controlando a burocracia, o DASP transferiu efetivamente, mas não de maneira exclusiva, a prática do patronato para o governo central, dando margem à burguesia industrial de lançar mão de práticas paternalistas e cartoriais.

O papel do Estado Novo na industrialização permitiu e propiciou a participação de profissionais das classes medias e de militares, juntamente com os próprios empresários, no aparelho administrativo do Estado. A participação dos militares realçou o discurso "nacionalista" que foi identificado com o desenvolvimento industrial privado da nação. Contudo, apesar da importância da "sociedade política", que compreendia a burocracia e os militares e a convergência de interesses desses últimos com os industriais, o desenvolvimento industrial foi guiado por diretrizes políticas traçadas pelo bloco industrial-financeiro do centro-sul do país.

Em nome da defesa da "paz social", o Estado Novo intervinha também na "regulamentação" da força de trabalho através da promulgação de "leis trabalhistas", cumprindo assim um requisito básico no processo de acumulação. O estabelecimento de um salário mínimo em 1939 permitiu um nivelamento de salário para a força de trabalho urbana pelo grau mais baixo possível da escala, isto é, a nível de subsistência. Dada a relativa escassez de mão-de-obra qualificada e semiqualificada, o estabelecimento de um salário mínimo impediu que as forças de mercado estabelecessem salários de equilíbrio a níveis mais altos, o que tenderia a inibir uma expansão mais fácil da industrialização capitalista. Tal política apresentava ainda dois benefícios significativos quanto a acumulação capitalista: primeiramente, ao determinar os salários institucionalmente, essa política permitia um cálculo econômico efetivo, enquanto o aumento de produtividade não era incorporado ao aumento dos salários. Em segundo lugar, um efeito importante da imposição de um salário mínimo foi a cooptação das classes trabalhadoras, mostrando assim a "face admissível do corporativismo". O Estado então foi projetado e percebido como protetor dos pobres, tendo à frente a figura paternalista de Getúlio Vargas.

Ao se aproximar o fim da Segunda Guerra Mundial, mudanças substanciais ocorreram. A agitação nas classes trabalhadoras, oriunda de condições miseráveis de vida, atingia seu ponto máximo em meados da década de quarenta, apesar da existência de sindicatos controlados, que haviam canalizado durante anos as reivindicações da classe. Novos e independentes sindicatos foram criados nos Estados mais industrializados do país, flanqueando a estrutura de controle do Ministro do Trabalho e Justiça, Alexandre Marcondes Filho. Sindicatos nacionais vieram à tona como, por exemplo, o Movimento de Unificação dos Trabalhadores e a Confederação dos Trabalhadores do Brasil (CTB), criada em 1944. Na precária "sociedade civil" de meados da década de quarenta, o ressurgimento da esquerda, que havia sido atingida violentamente pelo Estado Novo, e, particularmente, o crescimento do Partido Comunista junto a organizações incipientes das classes trabalhadoras pareciam à burguesia uma séria ameaça fora de seu controle. Foi nesse clima de incerteza que as associações empresariais convocaram convenções e congressos nacionais, a fim de repensar o seu papel no período pós-guerra. O mais importante desses foi a Primeira Conferência das Classes Produtoras do Brasil, realizada em Teresópolis em maio de 1945. A conferência foi convocada pela Federação de Associações Comerciais do Brasil e pela Confederação Nacional da Indústria, e foi presidida por Roberto Simonsen. Cerca de seiscentas associações rurais, comerciais e industriais de todos os Estados do pais estiveram presentes à conferência. Após cinco dias de reuniões, uma Carta Econômica foi apresentada, a qual cautelosamente proclamava o desejo dos participantes de se unirem na construção de uma nova ordem social. A "Declaração de Princípios" dos empresários baseava-se na associação de liberdade e empresa privada, caracterizada por "preceitos de justiça" e "limitações inevitáveis impostas pelos interesses fundamentais da vida nacional", e para cuja realização a burguesia reconheceria como necessário um certo grau de interferência do Estado. Além disso, a resolução da conferência conclamava a um "desenvolvimento harmonioso de todas as regiões", a uma garantia para homens da cidade e do campo, de um salário que lhes permitisse "viver com dignidade", a "necessidade de planejamento econômico" e a recomendação de que o Estado tivesse papel mais ativo na preservação do meio ambiente, no desenvolvimento da agricultura, na produção de energia e expansão dos transportes, no protecionismo alfandegário, no desenvolvimento de indústrias básicas, no impedimento da formação de cartéis, no controle da importação e, sobretudo, no estimulo a investimentos estrangeiros que, ao término do esforço de guerra, haviam oportunamente renovado sua participação na economia brasileira em fins da década de quarenta.

É necessário que alguns comentários sejam feitos sobre a chamada burguesia "nacional", que tanto havia se desenvolvido sob a égide do Estado Novo. De acordo com a crença intelectual popularizada, assumida pelo Partido Comunista e abraçada mais tarde por intelectuais nacionalistas, principalmente os do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB, havia "duas burguesias." Uma era considerada entreguista, diretamente ligada ao capital transnacional, e a outra nacionalista, oposta à ação de interesses estrangeiros. A burguesia "nacionalista" era procurada politicamente e considerada, teoricamente, pelos intelectuais nacionalistas como aliada em potencial, se não de fato, das classes trabalhadoras e dos setores das classes médias que se opunham ao imperialismo, em razão do que se esperava fossem as diretrizes políticas dos industriais de reforçar os centros iocais de tomada de decisão, e de sua alegada visão do Estado como instrumento de oposição à penetração estrangeira. Os intelectuais nacionalistas atribuíam também a esses setores "nacionais" industriais e financeiros "objetivos progressistas". Em particular, acreditava-se que os setores industriais estivessem interessados em alguma forma de desenvolvimento nacional redistributivo e em apoiar uma atitude reformista contra estruturas agrárias arcaicas. Porém, a esperada confrontação nacionalista-entreguista baseava-se em avaliação errada, falando-se em antagonismos estruturais onde somente existiam conflitos conjunturais. A burguesia industrial brasileira poderia ter mostrado uma dualidade de tendências em seu crescimento, sendo uma de associação direta a interesses multinacionais e a outra de ligações indiretas para obter o know-how estrangeiro. Mas a motivação da burguesia era uma só, o capital. Na medida em que a burguesia brasileira se desenvolvia e, consequentemente, a economia do país, os industriais "nacionais" eram menos uma força vital do Brasil do que agentes da integração do país no sistema produtivo internacional dominante, isto é, o capitalismo. O "entreguismo" de um grupo ou de um setor da burguesia expôs a sua relação conjuntural com um pólo de influência transnacional específico, a saber, a subordinação à nação hegemônica, os Estados Unidos, mas ocultou o compromisso estrutural sistemático da burguesia, compromisso este que seria crítico. As premissas dos políticos nacionalistas e intelectuais sobre uma pretensa posição nacional-reformista da burguesia "nacional" correspondiam mais à ideologia do nacional-populismo do que aos interesses dos industriais. A burguesia brasileira era, com toda certeza, nacional, apesar de não ser necessariamente nacionalista.

Em sua convenção nacional de 1945 os empresários adotaram várias demandas populares como seus slogans políticos obviamente dirigidos às classes médias e trabalhadoras, refletindo o sentimento crescente entre as classes dominantes de que uma mudança era esperada, pelo menos nos centros urbanos. Entre os slogans adotados estavam os apelos para a "luta contra a pobreza", o "aumento da renda nacional", o "desenvolvimento das forças produtoras", a "democracia econômica" e a "justiça social." Estava se tornando claro para as classes dominantes que novas formas de governo teriam de substituir as medidas coercitivas do Estado Novo. O descontentamento popular deveria ser esvaziado, absorvendo sua liderança e tentando conseguir uma burocratização de suas demandas através de instrumentos de repressão pacífica como aqueles fornecidos pelo Estado patrimonial e cartorial. Além disso, a onda antifascista trazia consigo uma reação das classes médias contra o autoritarismo do Estado Novo. Isso ficou particularmente claro no comportamento das Forças Armadas. O governo brasileiro, que no período inicial da guerra oscilava entre a neutralidade e uma posição pró-Eixo, ao mesmo tempo em que oficiais superiores como o General Góes Monteiro e o General Eurico Gaspar Dutra manifestavam simpatia pela Alemanha, declarava-se a favor dos aliados enviando inclusive um contingente à Europa, a Força Expedicionária Brasileira — FEB, que participou da campanha na Itália sob o comando dos americanos. O resultado dessa participação foi uma aliança estreita entre oficiais brasileiros e americanos, quando uma série de amizades pessoais se formaram e persistiram, até mesmo intensificando-se nas duas décadas seguintes. Vários desses oficiais foram enviados aos Estados Unidos de onde voltaram com novas idéias sobre desenvolvimento industrial e organização política do país. Os oficiais, decididamente opostos a Getúlio Vargas, a quem consideravam como chefe de um regime neofascista, conspiravam contra ele. O ponto culminante dessa reação contra Getúlio Vargas foi a criação da Frente Democrática que, abrangendo um amplo leque de posições ideológicas, apresenta-va-se como uma convergência política alternativa ao regime vigente.