Biblioteca:1964: a conquista do Estado

Este livro é o resultado de uma pesquisa realizada entre 1976 e 1980 para uma tese de doutorado na Universidade de Glasgow, Inglaterra. Um periodo fundamental da história brasileira foi reconstituído em bases documentais. Os fatos e os personagens foram indicados a partir de registros concretos e não de hipóteses ou suposições. O objetivo central desse trabalho foi identificar as forças sociais que emergiram na sociedade brasileira com o processo de internacionalização, em sua etapa moderna, e acompanhar sua intervenção no Estado e na sociedade brasileira. Essa história passa pela mediação de atores concretos, de pessoas ou instituições, que respondem a valores, objetivos e estratégias das forças sociais que atuam no cenário político, em conjunturas determinadas. Aqui o que interessa não é tanto Identificar o ator, suas intenções e características pessoais, mas descobrir no processo histórico o papel e a função das forças sociais e de que formas concretas elas fazem prevalecer seus interesses e suas concepções no confronto com as demais.

Nessa pesquisa, no entanto, fol possível documentar a relação entre os atores e as forças sociais, em cenários públicos e privados, através da reconstituição da história feita em grande parte pelos próprios atores.

Agradecimentos

Este livro é fruto de uma pesquisa cujo texto básico foi produzido ao longo de três anos consecutivos. Ele encerra o percurso intelectual e acadêmico de uma década de vivência como estudante universitário. Durante esse período, as mais variadas pessoas me beneficiaram com seu diálogo e amizade. Lamentavelmente, não posso expressar meu agradecimento a cada um em particular, pois a relação seria extensa; entretanto, algumas pessoas merecem especial destaque. Aron Neumann, in memoriam, foi modelo de persistência e dedicação, amigo nas horas certas. O Prof. Aryeh Grabois, o Prof. Abraham Yassour e o Prof. Teodor Shania foram exemplos de seriedade acadêmica quando da minha passagem, como estudante, pela University of Haifa, Israel. Tive o privilégio de participar, na Leeds University, Inglaterra, do curso de mestrado sob a crientação do Prol. Ralph Miliband e do Prof. Hamza Alavi; nesse fértil ambiente de discussão, expandiram se meus horizontes intelectuais e passei a esboçar muitas das questões e problemas que levaram à definição da temática da minha tese, agora transformada em livro. Na realização deste trabalho, usufrui da boa vontade de muitos amigos e colegas da University of Glasgow, Escócia, que devotaram tempo e esforço, fazendo críticas às versões preliminares. Agradeço especialmente a Otávio Dulci, que me brindou com sua acurada compreensão da realidade brasileira, a Régis de Castro Andrade, pelo diálogo frutifero e profunda sensibilidade, a Herbert de Sousa, que visualizou o alcance deste trabalho e me incentivou a realizá-lo, e a Galeno de Freitas, cujo conhecimento da vida política do Brasil foi de grande ajuda. Meu reconhecimento vai para o Prof. Emil Rado, conselheiro para pós-graduados da University of Glasgow, e para o Prof. Andrew Skinner, diretor do Comitê de Pós-Graduação, sem cuja equilibrada intervenção no conflito que motivou a mudança de orientador de tese eu não teria tido a tranquilidade para realizar este trabalho, Minha gratidão é imensa para com o Dr. Simon Mitchell, que assumiu a meio caminho a orientação da tese e cuja extrema dedicação, sensibilidade e críticas perspicazes foram fundamentais para concluir a tese. Brian Poll, professor e amigo, me estimulou durante s elaboração do trabalho e me deu pleno apoio moral para enfrentar as dificuldades extrínsecas ao mérito da pesquisa. David Stansfield, Francis Lambert, John Parker e Phil O'Brien, professores do Institute of Latin American Studies da Univecsity of Glasgow, também me encorajoram. Desejo registrar meu agradecimento so Social Science Research Council da Grã-Bretanha. Sob os auspícios de seu desinteressado apoio, realizei, de 1976 a 1980, a pesquisa de campo no Brasil e nos Estados Unidos da qual extraí fundamentos para este livro. Uma grande parte da versão original deste trabalho foi datilografada com muito empenho e carinho por Ruth Res, em Glasgow. Também cooperaram May Townsley e Anne Res, secretárias do ILAS, Yvonne Guerrero e as bibliotecárias do ILAS e da University of Glasgow. Fui afortunado em ter Else, Ayeska, Ceres e Glória na tradução do livro, o que fizeram com dedicação e senso profissional, corrigindo erros e ajudando a melhorar o estilo. Agradeço-lhes, mesmo se nem sempre soube seguir os seus conselhos. Aurea, a minha mulher, me deu seu apoio constante, sua companhia de todas as horas, fundamenta! pars quem trabalha sob a pressão de realizar uma pesquisa desta envergadura, mesmo em detrimento de seus próprios estudos. A ela, por tanto... e por muito mais...

Nenhuma das pessoas acima mencionadas tem responsabilidade alguma pelos conceitos aqui emitidos, nem pelos dados e documentos apresentados, que é só minha.

RA. Dreifuss

A formação do populismo

Até 1930, o Estado brasileiro foi liderado por uma oligarquia agro-comercial, na qual predominavam as elites rurais do nordeste, os plantadores de café de São Paulo e os interesses comerciais exportadores?

Essa oligarquia formou um bloco de poder de interesses agrários, agro-exportadores e interesses comerciais importadores dentro de um contexto neo-colonial, bloco este que foi marcado pelas deformidades de uma classe que era ao mesmo tempo "cliente-dominante". Foi sob a tutela política e ideológica desse bloco de poder oligárquico e também sob a influência da supremacia comercial britânica nos últimos vinte e cinco anos do século XIX que se formou a burguesia industrial.

Durante a década de vinte, novos centros econômicos regionais foram consolidados sob novas bases econômicas como, por exemplo, um Rio Grande do Sul agrário e um Rio de Janeiro e São Paulo industriais. O sistema bancário, que havia em grande parte se desenvolvido a partir de interesses agrários, concentrou-se principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. Essas mudanças econômicas forçaram um deslocamento do poder político agrário e comercial do nordeste para a região sudeste do país e das tradicionais elites agrárias para novos grupos urbanos.

Essas mudanças abriram caminho para o surgimento de figuras políticas como as de Getúlio Vargas, João Daudt d’Oliveira. Oswaldo Aranha (Rio Grande do Sul). Vicente Galliez, Valentim Bouças, Ary Frederico Tones (Rio de Janeiro), Roberto Simonsen, Teodoro Quartim Barbosa (São Paulo) e Evaldo Lódi (Minas Gerais), empresários e políticos que marcaram uma era.

A urbanização e o desenvolvimento industrial exerceram efeitos desorganizadores sobre a frágil estrutura do estado oligárquico. No final da década de vinte, através de um delicado acordo entre os governos estaduais de São Paulo e Minas Gerais (acordo este conhecido como "política café com leite", uma modalidade de "Bonapartismo civil" que deu nome ao período), o bloco de poder oligárquico tentou opor-se ao desafio da burguesia e vencer a crise da oligarquia e dos setores cafceiros em particular. A crise do domínio oligárquico permitiu que pressões cada vez maiores fossem exercidas pela fração industrial, apoiada por outros grupos sociais, principalmente pelas classes médias. A fração industrial formou um bloco burguês que lutou por redefinir as relações de podei dentro do Estado brasileiro, tarefa esta que foi facilitada por pressões sofridas pela economia oligárquica em conscqüência da crise capitalista de 1929.

A burguesia emergente, porém, não destruiu, nem política nem economicamente, as antigas classes agrárias dominantes para impor sua presença no Estado; pelo contrário, aceitou em grande parte os valores tradicionais da elite rural. É irrelevante para efeitos da presente análise saber se isso aconteceu por não ter a burguesia força política ou econômica suficiente para destruir os baluartes políticos e a estrutura sócio-econômica da oligarquia, ou se foi por não querer ou não precisar fazê-lo. O importante é que a burguesia industrial conseguiu identidade política face ao bloco oligárquico e, ao mesmo tempo, estabeleceu um novo "compromisso de classe" no poder com os interesses agrários, particularmente com os setores agro-exportadores. É precisamente através dessa dupla ação que o aparecimento e consolidação da burguesia devem ser entendidos, pois sua ligação umbilical com a oligarquia teria importantes consequências históricas, originando o chamado "estado de compromisso" institucionalizado pela constituição de 1954. O governo de Getúlio Vargas teve então de se movimentar dentro de uma complicada trama de conciliações efêmeras entre interesses conflitantes. Nenhum dos grupos participantes dos mecanismos de poder — as classes médias, setores agro-exportadores. a indústria e os interesses bancários — foi capaz de estabelecer sua hegemonia política e de representar seus interesses particulares como sendo os interesses gerais da nação. O equilíbrio instável entre os grupos dominantes e, mais ainda, a incapacidade de qualquer desses grupos de assumir o controle do Estado em benefício próprio e, ao mesmo tempo, representar o conjunto dos interesses econômicos privados, constituíram elementos típicos da política da década, expressando precisamente a crise da hegemonia política oligárquica, a qual foi marcada pela revolução de 1930.

Apesar de a indústria e de os interesses agro-exportadores haverem estabelecido um "estado de compromisso", eles tiveram uma coexistência difícia e o período foi marcado por crises contínuas a partir de 1932, o que levou ao estabelecimento do Estado Novo em 1937. Para a burguesia industrial, que estava então afirmando o seu poderio econômico, eram inaceitáveis as dissidências das classes dominantes articuladas politicamente no seu interior, tais como se manifestaram na revolução de 1932 ou no, movimento fascista (integralismo) da metade da década de trinta e que impregnou a ideologia nacionalista daquele período. Além disso, reações organizadas por parte das classes subordinadas como, por exemplo, o levante comunista de 1935, a formação de uma Frente Nacionalista Negra em meados da década de trinta, ou a criação da Aliança Nacional Libertadora tinham de ser reprimidas. Os industriais perceberam que precisavam de uma liderança forte para conseguir disciplinar o esforço nacional e para impor e administrar sacrifícios regionais e de classe apropriados para a consolidação da sociedade industrial.

O "estado de compromisso", forjado no processo sócio-político do início da década de trinta, foi então remodelado a partir das experiências de um novo Estado traduzido pelas formas corporativistas de associação e apoiado por formas autoritárias de domínio. O Estado Novo surgiu porque a burguesia industrial se mostrou incapaz de liderar os componentes oligárquicos do "estado de compromisso" ou para impor-se à nação através de meios consensuais, de maneira a criar uma infra-estrutura sócio-cconômica para o desenvolvimento industrial. O Estado Novo garantiu a supremacia econômica da burguesia industrial e moldou as bases de um bloco histórico burguês, concentrando as energias nacionais e mobilizando recursos legitimados por noções militares de ordem nacional e de progresso, cujos interesses pela industrialização mutuamente reforçavam os interesses dos industriais. Sob a égide do Estado Novo, industriais e proprietários de terra tornaram-se aliados. Contudo, a convergência de interesses não se dissolveu em identidade de interesses. Conflitos e tensões marcaram o seu relacionamento. e foi esse elemento de competição mútua que tomou possível, e até mesmo necessário, que o aparelho burocrático-militar do Estado Novo tivesse um papel de intermediário, o que favoreceu uma interferência contínua das Forças Armadas na vida política da nação. A intervenção do aparelho burocrático-militar na vida política assegurava a coesão do sistema, ao mesmo tempo em que se tomava um fator de perturbação nas tentativas de uma institucionalização política a longo prazo.

A interdependência dos setores industrial e agrário foi marcada por quatro fenômenos. Primeiramente, a demanda dos produtos industriais originou-se em parte dos setores agro-exportadores. Em segundo lugar, os insumos necessários à industrialização foram comprados, em sua grande maioria, de centros estrangeiros, com receitas obtidas com exportações. Em terceiro lugar, os setores agrários eram produtores de matéria-prima para a incipiente indústria local, assim como para empresas agroindustriais em desenvolvimento. E. por fim. houve um certo grau de interpenetração entre os setores agrário e industrial, resultante de laços familiares ou através de empresas interligadas. E importante notar que o bloco de poder empresarial operava no espaço econômico e político aberto pelo declínio dos interesses comerciais e industriais britânicos face aos rivais interesses americanos e alemães. Esse empenho de industrialização foi fortalecido pela relativa marginalização de interesses estrangeiros devido aos anos da depressão e ao conscqüente envolvimento de tais interesses industriais no esforço bélico da Segunda Guerra Mundial A industrialização teve então um caráter específico de "substituição de importações".

Sob a égide do Estado Novo teve início o primeiro estágio da nacionalização formal da economia com a criação de empresas estatais, autarquias mistas e o estabelecimento do controle nacional sobre certas áreas de produção estratégicas, como mineração, aço e petróleo. O Estado tomou-se um importante produtor de bens e serviços de infra-estrutura e abriu caminho para o desenvolvimento industrial privado do Brasil. O Estado auxiliou também o capital industrial com a criação de uma série de mecanismos destinados a reorganizar a economia, dando prioridade ao processo de expansão capitalista e transferindo recursos de outras áreas para a indústria. A industrialização foi também estimulada pela vital transformação do consumo não-produtivo dos proprietários de terra, através do país, em capital de giro para os centros industriais. Isso foi alcançado através da estrutura bancária, que se expandiu enormemente no início da década de quarenta e que se ligou em parte aos setores agrários e à indústria através de laços comerciais e familiares, reforçando assim a interdependência entre a oligarquia e a indústria.

A reestruturação do sistema político durante o Estado Novo envolveu novas formas de articulação e domínio de classe. O pensamento corporativista, que entendia a formação sócio-econômica como uma rede de grupos econômicos e políticos "funcionais" resultantes de uma divisão de trabalho necessária e até mesmo "natural", influenciou enonnemente a ideologia e ação do bloco de poder industrial-financeiro dominante. Tal bloco redefiniu os canais de acesso ao centro de poder, através do estabelecimento de uma série de mecanismos para a formulação de diretrizes políticas e de tomada de decisão. Essn série de mecanismos equivalia na realidade a uma "mobilização de bias" institucionalizado contra os interesses agrános substituídos. A indústria expressava suas demandas sem intermediação política, introduzindo-se diretamente no aparelho estatal. O Executivo tornou-se um foco dos interesses que visavam a industrialização, aberto às demandas da Confederação Nacional da Indústria e da Confederação Nacional do Comércio, ao passo que os interesses agrários, tendo perdido suu posição privilegiada, conseguiam se comunicar com o aparelho do Estado através dos Institutos, conselhos de representação dos produtores rurais. Foi criado um Conselho Nacional de Economia onde os industriais foram os primeiros, e até 1946 os únicos, grupos ocupacionais a tirar vantagem das oportunidades corporativistas."

O Estado Novo também estimulou um processo "nacional" de formulação de diretrizes políticas, na tentativa de subordinar as lideranças regionais e introduzir reformas administrativas. objetivando modernizar o aparelho estatal e controlar o capital estrangeiro em favor de empreendimentos locais. Mais ainda, o Executivo lançou-se a uma reformulação drástica da burocracia estatal criando o DASP, Departamento Administrativo do Serviço Público. Além de sua importância no processo de modernização e centralização da administração pública, a criação do DASP teve duas outras consequências. Ele afetava a prática do clientelismo e do patronato, tirando a burocracia do controle da oligarquia. Controlando a burocracia, o DASP transferiu efetivamente, mas não de maneira exclusiva, a prática do patronato para o governo central, dando margem à burguesia industrial de lançar mão de práticas paternalistas e cartoriais.

O papel do Estado Novo na industrialização permitiu e propiciou a participação de profissionais das classes medias e de militares, juntamente com os próprios empresários, no aparelho administrativo do Estado. A participação dos militares realçou o discurso "nacionalista" que foi identificado com o desenvolvimento industrial privado da nação. Contudo, apesar da importância da "sociedade política", que compreendia a burocracia e os militares e a convergência de interesses desses últimos com os industriais, o desenvolvimento industrial foi guiado por diretrizes políticas traçadas pelo bloco industrial-financeiro do centro-sul do país.

Em nome da defesa da "paz social", o Estado Novo intervinha também na "regulamentação" da força de trabalho através da promulgação de "leis trabalhistas", cumprindo assim um requisito básico no processo de acumulação. O estabelecimento de um salário mínimo em 1939 permitiu um nivelamento de salário para a força de trabalho urbana pelo grau mais baixo possível da escala, isto é, a nível de subsistência. Dada a relativa escassez de mão-de-obra qualificada e semiqualificada, o estabelecimento de um salário mínimo impediu que as forças de mercado estabelecessem salários de equilíbrio a níveis mais altos, o que tenderia a inibir uma expansão mais fácil da industrialização capitalista. Tal política apresentava ainda dois benefícios significativos quanto a acumulação capitalista: primeiramente, ao determinar os salários institucionalmente, essa política permitia um cálculo econômico efetivo, enquanto o aumento de produtividade não era incorporado ao aumento dos salários. Em segundo lugar, um efeito importante da imposição de um salário mínimo foi a cooptação das classes trabalhadoras, mostrando assim a "face admissível do corporativismo". O Estado então foi projetado e percebido como protetor dos pobres, tendo à frente a figura paternalista de Getúlio Vargas.

Ao se aproximar o fim da Segunda Guerra Mundial, mudanças substanciais ocorreram. A agitação nas classes trabalhadoras, oriunda de condições miseráveis de vida, atingia seu ponto máximo em meados da década de quarenta, apesar da existência de sindicatos controlados, que haviam canalizado durante anos as reivindicações da classe. Novos e independentes sindicatos foram criados nos Estados mais industrializados do país, flanqueando a estrutura de controle do Ministro do Trabalho e Justiça, Alexandre Marcondes Filho. Sindicatos nacionais vieram à tona como, por exemplo, o Movimento de Unificação dos Trabalhadores e a Confederação dos Trabalhadores do Brasil (CTB), criada em 1944. Na precária "sociedade civil" de meados da década de quarenta, o ressurgimento da esquerda, que havia sido atingida violentamente pelo Estado Novo, e, particularmente, o crescimento do Partido Comunista junto a organizações incipientes das classes trabalhadoras pareciam à burguesia uma séria ameaça fora de seu controle. Foi nesse clima de incerteza que as associações empresariais convocaram convenções e congressos nacionais, a fim de repensar o seu papel no período pós-guerra. O mais importante desses foi a Primeira Conferência das Classes Produtoras do Brasil, realizada em Teresópolis em maio de 1945. A conferência foi convocada pela Federação de Associações Comerciais do Brasil e pela Confederação Nacional da Indústria, e foi presidida por Roberto Simonsen. Cerca de seiscentas associações rurais, comerciais e industriais de todos os Estados do pais estiveram presentes à conferência. Após cinco dias de reuniões, uma Carta Econômica foi apresentada, a qual cautelosamente proclamava o desejo dos participantes de se unirem na construção de uma nova ordem social. A "Declaração de Princípios" dos empresários baseava-se na associação de liberdade e empresa privada, caracterizada por "preceitos de justiça" e "limitações inevitáveis impostas pelos interesses fundamentais da vida nacional", e para cuja realização a burguesia reconheceria como necessário um certo grau de interferência do Estado. Além disso, a resolução da conferência conclamava a um "desenvolvimento harmonioso de todas as regiões", a uma garantia para homens da cidade e do campo, de um salário que lhes permitisse "viver com dignidade", a "necessidade de planejamento econômico" e a recomendação de que o Estado tivesse papel mais ativo na preservação do meio ambiente, no desenvolvimento da agricultura, na produção de energia e expansão dos transportes, no protecionismo alfandegário, no desenvolvimento de indústrias básicas, no impedimento da formação de cartéis, no controle da importação e, sobretudo, no estimulo a investimentos estrangeiros que, ao término do esforço de guerra, haviam oportunamente renovado sua participação na economia brasileira em fins da década de quarenta.

É necessário que alguns comentários sejam feitos sobre a chamada burguesia "nacional", que tanto havia se desenvolvido sob a égide do Estado Novo. De acordo com a crença intelectual popularizada, assumida pelo Partido Comunista e abraçada mais tarde por intelectuais nacionalistas, principalmente os do Instituto Superior de Estudos Brasileiros, ISEB, havia "duas burguesias." Uma era considerada entreguista, diretamente ligada ao capital transnacional, e a outra nacionalista, oposta à ação de interesses estrangeiros. A burguesia "nacionalista" era procurada politicamente e considerada, teoricamente, pelos intelectuais nacionalistas como aliada em potencial, se não de fato, das classes trabalhadoras e dos setores das classes médias que se opunham ao imperialismo, em razão do que se esperava fossem as diretrizes políticas dos industriais de reforçar os centros iocais de tomada de decisão, e de sua alegada visão do Estado como instrumento de oposição à penetração estrangeira. Os intelectuais nacionalistas atribuíam também a esses setores "nacionais" industriais e financeiros "objetivos progressistas". Em particular, acreditava-se que os setores industriais estivessem interessados em alguma forma de desenvolvimento nacional redistributivo e em apoiar uma atitude reformista contra estruturas agrárias arcaicas. Porém, a esperada confrontação nacionalista-entreguista baseava-se em avaliação errada, falando-se em antagonismos estruturais onde somente existiam conflitos conjunturais. A burguesia industrial brasileira poderia ter mostrado uma dualidade de tendências em seu crescimento, sendo uma de associação direta a interesses multinacionais e a outra de ligações indiretas para obter o know-how estrangeiro. Mas a motivação da burguesia era uma só, o capital. Na medida em que a burguesia brasileira se desenvolvia e, consequentemente, a economia do país, os industriais "nacionais" eram menos uma força vital do Brasil do que agentes da integração do país no sistema produtivo internacional dominante, isto é, o capitalismo. O "entreguismo" de um grupo ou de um setor da burguesia expôs a sua relação conjuntural com um pólo de influência transnacional específico, a saber, a subordinação à nação hegemônica, os Estados Unidos, mas ocultou o compromisso estrutural sistemático da burguesia, compromisso este que seria crítico. As premissas dos políticos nacionalistas e intelectuais sobre uma pretensa posição nacional-reformista da burguesia "nacional" correspondiam mais à ideologia do nacional-populismo do que aos interesses dos industriais. A burguesia brasileira era, com toda certeza, nacional, apesar de não ser necessariamente nacionalista.

Em sua convenção nacional de 1945 os empresários adotaram várias demandas populares como seus slogans políticos obviamente dirigidos às classes médias e trabalhadoras, refletindo o sentimento crescente entre as classes dominantes de que uma mudança era esperada, pelo menos nos centros urbanos. Entre os slogans adotados estavam os apelos para a "luta contra a pobreza", o "aumento da renda nacional", o "desenvolvimento das forças produtoras", a "democracia econômica" e a "justiça social." Estava se tornando claro para as classes dominantes que novas formas de governo teriam de substituir as medidas coercitivas do Estado Novo. O descontentamento popular deveria ser esvaziado, absorvendo sua liderança e tentando conseguir uma burocratização de suas demandas através de instrumentos de repressão pacífica como aqueles fornecidos pelo Estado patrimonial e cartorial. Além disso, a onda antifascista trazia consigo uma reação das classes médias contra o autoritarismo do Estado Novo. Isso ficou particularmente claro no comportamento das Forças Armadas. O governo brasileiro, que no período inicial da guerra oscilava entre a neutralidade e uma posição pró-Eixo, ao mesmo tempo em que oficiais superiores como o General Góes Monteiro e o General Eurico Gaspar Dutra manifestavam simpatia pela Alemanha, declarava-se a favor dos aliados enviando inclusive um contingente à Europa, a Força Expedicionária Brasileira — FEB, que participou da campanha na Itália sob o comando dos americanos. O resultado dessa participação foi uma aliança estreita entre oficiais brasileiros e americanos, quando uma série de amizades pessoais se formaram e persistiram, até mesmo intensificando-se nas duas décadas seguintes. Vários desses oficiais foram enviados aos Estados Unidos de onde voltaram com novas idéias sobre desenvolvimento industrial e organização política do país. Os oficiais, decididamente opostos a Getúlio Vargas, a quem consideravam como chefe de um regime neofascista, conspiravam contra ele. O ponto culminante dessa reação contra Getúlio Vargas foi a criação da Frente Democrática que, abrangendo um amplo leque de posições ideológicas, apresenta-va-se como uma convergência política alternativa ao regime vigente.

Getúlio Vargas também compreendeu a necessidade de mudança e tentou deslocar a base sócio-política do Estado Novo para um alinhamento formado pelas classes trabalhadoras e a burguesia industrial, na tentativa de constituir um sistema político trabalhista de centro-esquerda com tendências nacionalistas. Eleições nacionais foram marcadas para dezembro de 1945, para as quais Getúlio Vargas estimulou a criação de dois partidos, o Partido Trabalhista Brasileiro — PTB, baseado na máquina sindical de Marcondes Filho, e o Partido Social Democrático — PSD, que não possuía coisa alguma em comum com seus homônimos europeus e se baseava nos interventores estaduais, nos industriais de São Paulo e nos chefes políticos oligárquícos, os conhecidos coronéis. A oposição de centro-direita criou a União Democrática Nacional — UDN, um conjunto amplo de posições anticomunistas, antinacionalistas e anti-Vargas (mais tarde antipopulistas), cuja base eleitoral encontrava-se principalmente nas classes médias e que era liderada por profissionais liberais, empresários e políticos. Getúlio Vargas concedeu anistia política e tentou ganhar para o seu lado as classes trabalhadoras urbanas e o Partido Comunista através de medidas de reforma sócio-econõmica e participação política, tentando organizar sua própria base de poder. Mais importante ainda, Getúlio Vargas estava lançando bases para a constituição de uma nova forma de organização política do governo e de um novo regime. Forças sócio-cconômicas emergentes, assim como novas demandas sócio-políticas, necessitavam ser acomodadas. A limitada convergência de classe no poder, o corporativismo associativo e o autoritarismo do Estado Novo foram integrados e sintetizados numa fórmula nacional de "desenvolvimento", que, sob o nome genérico de populismo. tentava estabelecer uma hegemonia burguesa a partir de meados da década de quarenta. Através do populismo, o Executivo procurava estabelecer um esquema de limitada mobilização política nacional das massas urbanas, baseado em uma estrutura sindical controlada pelo Estado e no apoio institucional do PSD e do PTB. Esses dois partidos, apesar de imprecisos em seus apelos programáticos. eram efetivas máquinas de domínio ideológico e controle social, o primeiro deles operando como o partido do poder e o segundo como o partido de legitimação da ordem vigente. Após anos de autoritarismo e predominância do Executivo, o populismo favorecia a reentrada em cena do político profissional, juntamente com a participação de industriais e banqueiros em atividades político-partidárias no então reativado Congresso. Contudo, a posição privilegiada que os industriais haviam conseguido no Executivo através de uma estrutura corporativista de associação foi preservada, embora controlada pelo Congresso.

A estratégia de Getúlio Vargas foi vista com alarme pelas classes dominantes e com suspeita pelas classes médias, pois tal estratégia somente aumentaria o apelo carismático do próprio Getúlio Vargas junto às classes trabalhadoras e realçaria o seu papel no comando do Estado como intermediário político. A mobilização das classes trabalhadoras, apesar de limitada, era temida pelas classes dominantes, pois poderia dar a Getúlio Vargas o apoio necessário para o estabelecimento de um Executivo relativamente independente. Tal Executivo seria um anátema tanto para os industriais quanto para a oligarquia, e colocaria Getúlio Vargas acima do controle das Forças Armadas. Além disso, a estratégia de Getúlio Vargas vinculava o desenvolvimento da economia a um caminho nacionalista e estatizante-distributivo. Todas essas reformas, porém, foram vistas como remanescências de excessos indesejáveis do Estado Novo, Isso era precisamente o que os industriais e outros tentavam reprimir, pois eles estavam nesse momento procurando fortalecer suas ligações com interesses multinacionais na tentativa de conseguir capital e tecnologia.

Antes que Getúlio Vargas conseguisse consolidar sua estratégia e formar um novo bloco de poder, o Exército, tendo como ponta-de-lança os oficiais da FEB, entrou em ação e o depôs, apoiado por um alinhamento que compreendia os industriais locais, a oligarquia, as classes médias e, finalmente, as empresas multinacionais que haviam renovado seu interesse pelo Brasil.

Embora o próprio Getúlio Vargas e suas propostas políticas não tenham sido aceitos, os empresários adotaram o seu modelo político e o sistema partidário que ele havia fomentado. A passagem do Estado Novo para uma forma populista de domínio e articulação de interesses foi atenuada pelo fato de que a mesma elite política e econômica que havia comandado o regime deposto permaneceu no poder após a destituição de Getúlio Vargas de seu cargo, e foi sob a direção dessa elite que as primeiras eleições nacionais foram promovidas. Além disso, a continuidade foi salientada pelo fato de a Constituição de 1946 haver deixado praticamente intacto o marco institucional do Estado Novo.

As eleições foram vencidas pelo Marechal Eurico Gaspar Dutra, Ministro da Guerra durante o governo de Getúlio Vargas, encabeçando o PSD e apoiado pelo PTB, que, tendo sua candidatura endossada pelo próprio Getúlio Vargas, competiu com o Brigadeiro Eduardo Gomes, candidato pela UDN. Para surpresa geral, o Partido Comunista, que havia sido legalizado pouco antes e disputava as eleições independentemente, teve a mesma porcentagem de votos que o PTB. Sob o manto de democracia liberal que envolvia o regime do Marechal Eurico Dutra, ficaram ainda muitas das características centrais do Estado Novo, principalmente a posição privilegiada dos industriais dentro do Executivo e as relações autoritárias das classes dominantes para com as classes trabalhadoras. Mas algumas mudanças importantes de fato aconteceram, principalmente o restabelecimento do Legislativo como foro de atuação política. Os membros eleitos para o Congresso. dentro de certos limites, ocuparam suas tribunas para o debate político, que atingia a sociedade em geral.

Embora o Marechal Eurico Dutra tivesse sido eleito pelas máquinas políticas do PSD e do PTB e tivesse sido apoiado por Getúlio Vargas, ele mostrou logo de início que suas idéias políticas diferiam grandemente das de seu predecessor, principalmente no que dizia respeito às suas posições quanto ao nacionalismo e à participação das classes trabalhadoras. A mudança do rumo do governo do Marechal Eurico Dutra foi caracterizada pelo fato de ele haver levado para o seu ministério figuras de destaque da UDN como, por exemplo, o empresário Raul Fernandes, que se tornou seu Ministro do Exterior. O governo do Marechal Eurico Dutra foi fortemente influenciado por empresários, os quais ocuparam de maneira quase exclusiva os postos-chave na administração. O governo favoreceu o laissez-faire na área econômica e, depois de tentar desenvolver, por um curto período, um sistema de participação pluralista, passou a defender um forte controle político das classes subordinadas. A diretriz econômica do governo do Marechal Eurico Dutra favorecia claramente a empresa privada. Organizações estatais foram desativadas e a tendência para o nacionalismo e desenvolvimento estatizante sofreu um retrocesso. Tanto o governo do Marechal Eurico Dutra, quanto a UDN em particular, examinavam as possibilidades de travar um relacionamento especial com os Estados Unidos e, consequentemente, a economia foi reaberta ao capital estrangeiro em condições muito favoráveis. Além disso, sob a égide do Marechal Eurico Dutra, o governo estabeleceu a Escola Superior de Guerra — ESG, para a qual acorreram oficiais anti-Vargas e pró-UDN. Estabeleceu também a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, com o objetivo de estudar a situação brasileira e esboçar um programa de desenvolvimento econômico para o país.

O bloco de poder oligárquico-empresarial, que apoiava o governo do Marechal Eurico Dutra e que tentava conseguir o consentimento político das classes subordinadas e impor consenso entre as frações subalternas das classes dominantes, usou para esses fins, inicialmente, meios de dominação e táticas que se caracterizavam sobretudo pelo paternalismo. Durante os agitados anos de 1945 e 1946, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo — FIESP, e o Centro de Indústrias do Estado de São Paulo — CIESP, estiveram engajados no apaziguamento das crescentes demandas dos trabalhadores através de dois esforçós relacionados. A FIESP e o CIESP instaram seus membros a contribuir para o estabelecimento de Comissões de Eficiência e Bem-Estar Social, com o objetivo de prestar serviços de caráter paternalista, principalmente através da venda de gêneros alimentícios e artigos de vestuário a preços de custo. A FIESP e o CIESP formaram, também, a Comissão de Relações com o Público, destinada a modificar as demandas dos trabalhadores através de um serviço de relações públicas e doutrinação, defendendo assim os interesses da indústria privada paulista. Para tanto, em junho de 1946 o Marechal Eurico Dutra, em resposta a pressões pessoais de Roberto Simonsen e Morvan Dias de Figueiredo, líderes da FIESP c da Confederação Nacional das Indústrias — CNI, assinou um decreto criando o Serviço Social da Indústria — SESI, com o objetivo, a longo prazo, de combater o reaparecimento de organizações autônomas entre as classes trabalhadoras e de construir no seio do operariado urbano uma base ideológica e de comportamento político em consonância com uma sociedade industrial capitalista. Vários meses depois, em consequência de esforços dos empresários, o industrial Morvan de Figueiredo tomou-se Ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, reunindo, por assim dizer, os mecanismos de controle do trabalhador e a expressão dos interesses dos empresários sob um mesmo ministério cartorial, fazendo dele o ministério capitalista por excelência. Porém, o ímpeto da organização das classes trabalhadoras e a expansão de sua consciência política dificultaram esse tipo de manipulação. Os primeiros sintomas da "Guerra Fria" coincidiam com uma nova demonstração de força do Partido Comunista nas eleições estaduais de janeiro de 1947, quando sua posição de quarto maior partido em termos de voto popular foi reiterada. E, mais ainda, o Partido Comunista venceu a UDN, tornando-se o terceiro partido em termos de voto popular no importante Estado industrial de São Paulo; conseguiu também uma maioria dos membros nas eleições para a Câmara Municipal na própria Capital Federal. A frágil "sociedade civil", um legado do Estado Novo, não era uma estrutura apropriada de contenção das classes trabalhadoras, tornando difícil a institucionalização do regime. Além disso, o PTB demonstrava não ser páreo para o Partido Comunista, nem ideológica, nem organizacionalmente. Naquele mesmo ano, a pedido do governo, o Partido Comunista foi declarado ilegal por decisão judicial. O Marechal Eurico Dutra dissolveu também a Confederação dos Trabalhadores do Brasil — CTB, e interveio nas atividades de quatrocentos sindicatos em decorrência de uma suposta ligação desses com o já ilegal Partido Comunista, além de promover um expurgo no funcionalismo público. Essa renovada interrupção da expressão autônoma das classes trabalhadoras resultou em medidas autoritárias dentro do sistema político e do regime populista. Mesmo assim, era possível construir uma certa medida de consentimento e de consenso a partir da noção de igualdade democrática de todos os cidadãos, exceto aqueles estigmatizados como "comunistas" — os analfabetos, que foram totalmente excluídos do processo eleitoral, e os trabalhadores rurais, cujo recrutamento para partidos de oposição era dificultado por estarem sob a tutela dos coronéis e de práticas clientelistas. Em resumo, o populismo sustentava uma igualdade democrática urbana, por sinal muito seletiva. Um sistema "excludente" havia sido criado. E mais, o baluarte populista do Ministério do Trabalho, o peleguismo e os partidos políticos populistas eram responsáveis pela incorporação ao Estado das forças sociais que haviam se desenvolvido em decorrência da modernização. Eles eram simultaneamente responsáveis pela desagregação e conformismo das classes trabalhadoras e pela legitimação da sociedade capitalista.

Em 1950 houve eleições com o Partido Comunista ainda ilegal e os sindicatos ainda sob intervenção. Getúlio Vargas era o candidato do PTB, aliado ao Partido Social Progressista encabeçado por Adhemar de Barros, protótipo do chefe populista do industrial Estado de São Paulo, onde o PSP controlava os trabalhadores. O candidato em oposição a Getúlio Vargas era o Brigadeiro Eduardo Gomes, da UDN, que tinha o apoio de Plínio Salgado, antigo líder integralista que comandava o Partido de Representação Popular — PRP. O PSD apresentou candidato à parte. Getúlio Vargas fez uma campanha entusiástica através do país. Embora modificasse sua ênfase dependendo da platéia, Getúlio Vargas apresentava várias posições básicas em seu programa. Ele prometia retomar a campanha em favor da industrialização nacionalista com o apoio do Estado, industrialização esta que havia sido negligenciada durante o regime do General Eurico Dutra. Getúlio Vargas investiu contra a inflação e a falta de progresso real nos salários dos trabalhadores urbanos, prometendo uma renovada campanha de proteção do proletariado através de medidas de bem-estar social. Apesar de enfatizar a reforma social, ele silenciou quanto a assuntos rurais e fez referências esparsas, quase insignificantes, à reforma agrária e à sorte dos camponeses. Ele agiu assim na esperança de conseguir votos dos chefes locais do PSD, os coronéis rurais. Foi procurando os votos do PSD que Getúlio Vargas conseguiu fazer um acordo em Minas Gerais, centro do pessedismo, com Juscelino Kubitschek, jovem político em ascensão e candidato a governador do Estado. Getúlio Vargas apoiou a sua candidatura e, em troca, foi capaz de fazer incursões no voto pessedista.

Apesar de seu compromisso com a industrialização nacionalista e de defender o direito do Brasil de possuir e desenvolver seu petróleo e recursos minerais, Getúlio Vargas deixou claro em sua campanha que aceitaria de bom grado investimentos estrangeiros, mostrando assim uma certa continuidade com as suas atitudes passadas e manobrando de maneira a não entrar em atrito com interesses que haviam sido fortalecidos no regime do Marechal Eurico Dutra, Getúlio Vargas estendeu a mão ao governo americano e a investidores privados, numa tentativa de reconciliação e visando a um programa de desenvolvimento semelhante ao Plano Marshall, deixando claro, ao mesmo tempo, que o país não apoiaria os americanos em seu envolvimento militar na Coréia, indo contra o apoio que o Marechal Eurico Dutra havia insinuado.

Getúlio Vargas foi reconduzido ao governo, com uma ampla maioria de votos, por um bloco populista que se estendia de norte a sul do país, reunindo políticos dos mais diversos partidos abrangendo o tradicional alinhamento de empresários locais, de interesses agrários, principalmente do sul, e das classes trabalhadoras urbanas. Getúlio Vargas formou um ministério heterogêneo, onde muitos dos membros eram empresários e de formação oligárquica, refletindo a composição do bloco populista que o havia apoiado, e refletindo também o conjunto de diretrizes políticas que de pretendia implantar. Contrariando as expectativas populares, ele deu ao PTB apenas uma cadeira no seu ministério, o crítico Ministério do Trabalho, sublinhando tanto a posição central desse posto ministerial para a manipulação das classes trabalhadoras quanto o papel de legitimador do PTB. O PSD ficou com a maior parte dos ministérios, provando assim ser o partido do poder. Getúlio Vargas nomeou João Cleofas para Ministro da Agricultura, um líder conservador da UDN de Pernambuco. Estado onde a pobreza rural era escandalosa e onde a UDN se assemelhava ao PSD, retribuindo dessa maneira o apoio que havia recebido da oligarquia rural. A marcante adesão ao PSD e o aparente desprezo pelo PTB implicaram não apenas um conjunto de diretrizes políticas mais conservadoras do que o prometido durante a campanha, como tambem teve o efeito de alijar o receio que os militares tinham de uma república "sindicalista" da qual Perón parecia ser o protótipo, indicando que havia uma disposição por parte de Getúlio Vargas de trabalhar com a maioria pessedista do Congresso.

Durante a segunda administração de Getúlio Vargas, o sistema político e o regime sofreram mudanças significativas. O Congresso ficou mais forte e politicamente mais importante, tomando-se, lado a lado com o Executivo, um foco de articulação de interesses. O Congresso representava o lugar onde as diferentes frações das classes dominantes tinham a possibilidade de compartilhar do governo junto com o bloco de poder dominante. O Congresso tornou-se uma instituição basicamente regulada por conciliações e alianças, pois exercia um certo grau de controle sobre as medidas políticas adotadas pelo Executivo. As reivindicações do eleitorado do presidente como um todo ecoavam através de aliança PSD/PTB no Congresso, e os interesses de seus eleitores imediatos através de diretrizes econômicas do Executivo. No regime populista de convergência de classes, o controle do Executivo tomava-se a questão política central e as lutas pela participação no Executivo favoreciam uma intensa personalização da vida política, personalização esta que se tomou um fator fundamental nas várias crises do período. O Congresso tinha um papel duplo de representação. Por um lado, através da aliança PSD/PTB, pressões populares eram agregadas e canalizadas. Os partidos podiam pressionar o sistema, estruturar suas alianças e ganhar apoio popular em suas tentativas de alcançar o poder através do Congresso. Por outro lado, as classes de proprietários de terra, que não haviam sofrido muito durante o governo de Getúlio Vargas, pois o sistema de autoridades e propriedade permanecia intacto nas áreas rurais, também apresentavam suas demandas políticas através do Congresso. Apesar da consolidação das relações capitalistas de trabalho e da proeminência econômica que os empresários haviam conseguido durante a década de quarenta, a supremacia industrial-financeira não se traduzia em hegemonia nacional política e ideológica. O "general Café" (que havia se diversificado em bancos e indústrias) e suas forças subalternas agro-comerciais estavam ainda “no poder". Os interesses rurais permaneciam economicamente poderosos e politicamente ativos com um papel crucial exercido através do sistema bicameral mantendo a Câmara dos Deputados e o Senado como focos de rotinizaçâo de demandas, de agregação e institucionalização de pressões populares, refletindo a crescente participação política das classes médias e trabalhadoras.

A segunda administração de Getúlio Vargas foi dividida em Ires períodos. A primeira fase foi caracterizada por uma forte presença empresarial, uma política antiinflacionária e uma procura entusiástica de ajuda econômica dos Estados Unidos. Essa fase terminou em meados de 1953 sob a pressão conjunta de sindicatos e diversos grupos nacionalistas. O governo fracassou em sua tentativa de controlar a inflação, enquanto os benefícios da ajuda externa não se concretizavam. Em meados de 1955 o ministério foi reorganizado e começou a segunda fase. Apesar de manter as suas opções abertas tanto em relação ao bloco oligárquico-industrial quanto aos Estados Unidos, ao nomear Oswaldo Aranha, Vicente Rao e José Américo de Almeida, Getúlio Vargas recorreu intensamente às classes trabalhadoras como um grupo de pressão. Ele substituiu o seu Ministro do Trabalho por João Goulart, um jovem militante do PTB do Rio Grande do Sul, seu protegido político e que assumiu o seu cargo com um enfoque muito mais radical. Nesta segunda fase, a crescente polarização política e ideológica em tomo de assuntos nacionalistas e trabalhistas andou passo a passo com uma crescente oposição do Exército a Getúlio Vargas e, consequentemente, a João Goulart, culminando com o famoso memorando dos Coronéis assinado em fevereiro de 1954 por mais de oitenta oficiais influentes, o que levou à demissão de João Goulart e do Ministro da Guerra General Estillac Leal, nacionalista e getulista. A terceira fase foi inaugurada sob considerável pressão militar, pressão esta fortemente apoiada por empresários e pelo governo americano. Esta fase foi, na verdade, uma longa sucessão de manobras getulistas defensivas e com propósitos definidos e limitados, manobras que foram intensamente atacadas no Congresso e na imprensa por políticos mordazes e agressivos, como Carlos Lacerda, figura de proa da UDN do Rio de Janeiro; essa fase culminou com um golpe de Estado e suicídio de Getúlio em 1954.

Sob a presidência de Getúlio Vargas; a estratégia de acumulação de capital e industrialização baseava-se principalmente em dois mecanismos de funcionamento: a manutenção da política cambial e controle das taxas cambiais, transferindo-se parte do excedente do setor agro-exportador para o setor industrial, e uma contenção relativa dos salários reais, abrandada em seus efeitos sobre os trabalhadores pelo fato de as empresas estatais e privadas produzirem bens e serviços subvencionados, transferindo assim parcialmente o poder de compra para os trabalhadores assalariados.

Getúlio Vargas tentava impor uma política nacionalista de desenvolvimento capitalista, apoiado por uma combinação de empresas industriais estatais e privadas. Essa política materializou-se na criação altamente controvertida da Petrobrás e na formulação de uma diretriz política de desenvolvimento geral que tentava combinar o crescimento econômico com a democracia social. E mais ainda, o tipo de regime e sistema político almejado pelo Executivo sob as rédeas de Getúlio Vargas, incluía a reapresentação de uma proposição que já havia sido vencida uma vez. Essa proposição envolvia a consolidação de um aparelho administrativo de Estado e formulador de diretrizes políticas, relativamente livre da influência exclusiva das classes dominantes, capaz de apoiar a industrialização nacional e de limitar os interesses multinacionais. Concomitantemente desenvolvia-se um esforço tendente a assegurar a implementação de um bloco industrial-trabalhista apoiado pelo Estado e a acomodação de interesses agrários. Porém, como já foi visto anteriormente, os empresários locais, longe de serem hostis à penetração multinacional, até favoreceram-na. Os empresários enfatizavam a campanha nacionalista muito mais em tomo da produção industrial em solo brasileiro, do que em torno da origem do capital ou da tecnologia envolvidos. Os empresários temiam também uma forma de desenvolvimento nacionalista liderada pelo Estado. O processo de concentração de capital desenvolver-se-ia então lado a lado com um processo de internacionalização da economia.

Além disso, o arranjo político e econômico concebido por Getúlio Vargas trazia à tona outro sério problema. Os interesses multinacionais que estavam reingressando na economia brasileira após sua retração durante a Segunda Guerra Mundial seriam deixados nesse arranjo sem adequada representação nos canais formuladores de diretrizes políticas. Os interesses multinacionais tentariam agressivamente mudar essa situação, juntamente com interesses locais que temiam a ascendência política de Getúlio Vargas e com forças reacionárias acuadas com as medidas sócio-democráticas com as quais Getúlio Vargas parecia ameaçá-las. Derrotado por outro golpe militar em 1954, Getúlio Vargas recusou-se a renunciar e suicidou-se. Agindo dessa forma, ele explicitamente condenou, na sua carta-testamento, o que percebeu ser uma conspiração antinacional de forças reacionárias apoiadas por interesses imperialistas.

Com o suicídio de Getúlio Vargas em 1954 e a subsequente orientação das diretrizes econômicas por Eugênio Gudin, Ministro das Finanças durante o interstício presidencial de Café Filho, iniciava-se um período radicalmente diferente em termos de política econômica. A diretriz política do governo explicitamente favorecia corporações multinacionais que concordassem em importar equipamento industrial para a produção de bens considerados altamente prioritários pela administração. Em 1955 o governo de Café Filho apresentou a famosa Instrução 113, da Superintendência da Moeda e do Crédito — SUMOC, permitindo que corporações multinacionais importassem equipamento por um preço 45% abaixo das taxas e isentando-as da "cobertura cambial" necessária à importação de maquinário, benefício este não desfrutado por firmas brasileiras. O breve governo de Café Filho, apoiado por uma aliança informal de centro-direita entre empresários, políticos da União Democrática Nacional (UDN) e do Partido Social Progressista (PSP), visava à contenção das classes trabalhadoras e ao estímulo da penetração de interesses multinacionais através de um entendimento político com setores cafeeiros e financeiros. Apesar de todos os esforços, o que foi, por pouco tempo, um bloco de poder liderado pela UDN, ele foi derrotado nas eleições seguintes por uma aliança de políticos do PSD e do PTB, sindicalistas e empresários. Essa aliança foi encabeçada pela chapa Juscelino Kubitschek-João Goulart. A aliança PSD/PTB correspondia em termos gerais à formação de uma "frente nacional" — que era uma coligação de forças sociais expressando o desejo de um processo de desenvolvimento nacional baseado na expansão da indústria no Brasil. A aliança PSD/PTB incorporava a burguesia industrial, um setor da burguesia comercial especializado no comércio de produtos industriais locais e as classes médias progressistas (profissionais liberais, administradores), assim como políticos urbanos e sindicalistas. |oào Goulart, herdeiro aparente de Getúlio Vargas, baseava sua campanha no que parecia ser uma continuação dos aspectos mais estatizantes. nacionalistas e abertos a reformas das diretrizes políticas da segunda administração de Getúlio Vargas. Enquanto isso, Jusceiino Kubitschek fazia sua campanha em favor de um programa ambicioso de planejamento e desenvolvimento. Porém a administração de Juscelino Kubitschek, embora aparentemente baseada na mesma correlação de forças políticas do regime de Getúlio Vargas, implementou uma política de desenvolvimento que resultou em uma mudança drástica no modelo de acumulação, reforçando um padrão de "desenvolvimento associado" com a realização de seu chamado Plano de Metas de 1956 a 1961. Além disso, a estratégia de desenvolvimento adotada por Juscelino Kubitschek levou a uma redefinição do papel e função da máquina estatal e de seu relacionamento com a sociedade civil, acabando por esgotar as possibilidades de combinação das forças políticas que haviam sido sua base de sustento original.

Sob a cobertura das políticas desenvolvimentistas de Juscelino Kubitschek, medrava-se um pacote tecnológico direcionado às indústrias de proa incipientes como, por exemplo, a indústria automobilística e construção naval, produtos químicos e farmacêuticos, maquinaria e produtos elétricos, papel e celulose, proporcionando a matriz econômica para o renovado desenvolvimento de uma burguesia associada. Esperava-se que o acesso à tecnologia e técnicas gerenciais estrangeiras, assim como à ajuda financeira transnacional, fosse solução para o problema da falta de acumulação primitiva de capital e também um tratamento de choque para uma economia essencialmente agro-exportadora que sofria uma escassez relativa de maquinário, equipamento e know-how. A política de desenvolvimento de Juscelino Kubitschek impulsionava as transformações que já se faziam sentir na estrutura sócio-econômica do Brasil como, por exemplo, uma maior sofisticação do mercado interno, o crescimento das empresas, uma produção mais completa a expansão das indústrias básicas, a tendência para urbanização e concentração metropolitana, uma intensificação de disparidades setoriais e de desigualdades sociais e regionais. Além disso, a política de desenvolvimento de Juscelino Kubitschek estabelecia as condições para a proeminência econômica do capital oligopolista multinacional e associado. As relações internas do Brasil nesse momento eram o resultado de uma combinação "original" e mesmo sui generis, a saber, a convergência de classe populista e sua forma de domínio interagindo com o capital monopolista transnacional.

Porem surgiram problemas a nível institucional, à medida que se tornavam evidentes as inadequações políticas e administrativas a um modelo de desenvolvimento tão concentrado e centralizado. O Congresso inicialmente apoiaria Juscelino Kubitschek através da aliança PSD/PTB, apoiando o seu programa de desenvolvimento "conduzido pelo Estado", desde que o governo representasse os interesses da maioria parlamentar. Porém, à medida que o Executivo se envolvia em sua política de modernização, o Congresso consolidava a sua presença política através de uma atitude conservadora em relação ao Executivo e interesses industrializantes que ele representava. A presença conservadora do Congresso cristalizava-se em decorrência da lógica das alianças e da necessidade de conciliação, do clientelismo, dos interesses tradicionais e da oligarquia rural que até então ele representava. Assim, as práticas do sistema político populista faziam do Congresso um reduto conservador, que era lento e impróprio para a articulação dos interesses multinacionais e associados favorecidos pelo governo de Juscelino Kubitschek. O Congresso permitia também a denúncia da penetração multinacional e das condições especiais nas quais ela se dava e era, ao mesmo tempo, o foro onde representantes das classes trabalhadoras se faziam ouvir e participavam de um certo controle sobre as diretrizes políticas do Executivo. Outro sério efeito político consistia na falta de habilidade básica do estado cartorial de funcionar satisfatoriamente, em consequência da pequena burocracia firmemente estabelecida em seu interior e também de escalões mais altos da administração que agiam de acordo com interesses tradicionais, junto a um grande número de "funcionários relativamente parasitas designados para postos públicos relativamente inúteis". Os interesses multinacionais e associados tiveram de procurar outros fatores para produzir diretrizes que levassem à sua consolidação econômica. Juscelino Kubitschek proporcionou essa estrutura apropriada. Com efeito, com a implantação do seu Plano de Metas, e como pré-requisito para a sua realização, foi criada uma ampla gama de organismos de planejamento e consultoria e comissões de trabalho, os Grupos Executivos Eles formavam uma "administração paralela" coexistindo com o Executivo tradicional e duplicando ou substituindo burocracias velhas e inúteis. Essa administração paralela, composta de diretores de empresas privadas e empresários com qualificações profissionais, os chamados técnicos, e por oficiais militares, permitia que os interesses multinacionais e associados ignorassem os canais tradicionais de formulação de diretrizes políticas e os centros de tomada de decisão, contornando assim as estruturas de representação do regime populista. Na realidade, isso significou incorporar ao sistema político e ao regime populista canais exclusivos de formulação de diretrizes políticas industriais que permitiríam a coexistência de capital local e multinacional. E mais ainda, os novos interesses evitariam os mecanismos de controle e autoridade populistas, como o Congresso e a crítica pública que poderia ser dirigida aos interesses multinacionais e associados por parlamentares da oposição. Isso ocorria pelo fato de estarem as agências que faziam parte da administração paralela não somente envolvidas em sigilo administrativo, assim como operarem sob a cobertura ideológica de uma "racionalidade técnica" e "perícia apolitica" que supostamente as tornava imunes a pressões partidárias ou privadas. Além disso, usando os mecanismos de "mobilização de bias" e evitando a apuração pública, a administração paralela conseguia favorecer ou bloquear, de acordo com sua vontade, o acesso à ajuda financeira e tecnológica por parte de diferentes grupos e corporações.